PPP高质量发展迎来政策利好

国务院日前印发的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，鼓励地方依法合规采用PPP等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。对经核查符合规定的PPP项目加大推进力度，严格兑现合法合规的政策承诺，尽快落实建设条件。与此同时，积极推动符合条件的PPP项目发行债券、规范开展资产证券化。

多位专家近日在接受本报记者采访时表示，《指导意见》是鼓励PPP规范发展的又一重要文件，是PPP规范高质量发展的又一重大利好。

提振信心

中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程认为，《指导意见》有利于凝聚共识、增强信心。“从财政部去年11月份下发92号文以来，在全国范围内开始对PPP项目清理整顿。尽管PPP实施初期出现了一些不规范的现象，规范整顿确有必要，但在清理整顿过程中，个别地区也出现了层层加码、矫枉过正的现象，社会各界尤其是金融机构对PPP由追捧转变为怀疑，对下一步的发展方向议论纷纷。这种怀疑和观望态度对PPP工作的规范开展、对投资和经济的健康发展极为不利。”彭程说，《指导意见》明确鼓励依法合规地开展PPP项目，提出可以用PPP模式解决在建项目后续融资等问题，这是对坚持PPP模式的再一次肯定，起到了拨云见日的作用。

PPP大数据专业公司——北京明树数据科技有限公司CEO（首席执行官）肖光睿认为，《指导意见》稳定了PPP市场预期。“明确了合规的PPP项目不仅要干，要加快推进，还要严格按照合同践行契约精神。《指导意见》同时强调坚持引导民间资本参与，这与相关政府部门近期一系列重点向民营企业推介PPP项目的举措相一致。”肖光睿说。

财政部、国家发改委PPP双库专家，大岳咨询公司总经理金永祥表示，《指导意见》第8项配套政策措施提出，要规范有序推进PPP项目。这是去年11月PPP进入“速冻期”后，国家又一次发出的政策回暖信号，意味着PPP仍然受国家政策支持。作为单条措施提出来，表明PPP在未来国家经济建设中仍将发挥至关重要的作用。

财政部、国家发改委PPP双库专家，北京中伦(上海)律师事务所合伙人周兰萍表示，PPP因严监管而“遇冷”，甚至因被质疑会“增加政府隐性债务”而使得各地的PPP项目推进频频受阻。在此背景下，《指导意见》多处提及PPP，为规范的PPP正名，并明确与变相举债行为加以区别。文件的出台，将大大提振各方对PPP的信心和决心。加上财政部前期对于PPP项目管理库的清理整顿，可以预见，将会有更多高质量的PPP项目推向市场，PPP模式将会对基础设施领域补短板带来更大的助力。

PPP财政专家、北京中财中融投资咨询有限公司管理合伙人孙立峰认为，《指导意见》将“规范有序推进PPP项目”提到很高的高度，说明国家对PPP作为供给侧改革的重要政策抓手，对公共服务供给和基础设施建设所发挥的重要作用予以充分肯定。“PPP在今后很长一段时间仍将是政府和社会资本协同发力、持续不断提高社会治理水平的重要机制。”孙立峰说。

指明方向

专家认为，《指导意见》为今后的PPP发展更加清晰地指明了方向，既表明了规范发展PPP的政策方向不会因为经济进入中低速增长区间而动摇，又对下一步依法合规推广应用PPP模式产生了积极作用。

国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春认为，《指导意见》直面PPP发展过程中的风险问题，是加强地方债务管理、防控财政风险的又一重要举措。

北京大学PPP研究中心副主任兼秘书长邓冰预测，近期还会有更多支持PPP模式的相关制度和文件出台。“《指导意见》对PPP整体环境是明确的利好，清晰地表明了决策层对PPP模式的认可和积极态度。”邓冰说。

彭程认为，《指导意见》对今后开展PPP工作指明了方向。具体而言，以后的PPP项目要注意以下几点：一是要注重依法合规，以往所谓的“包装PPP”“打擦边球”等做法尽量不要考虑了。二是关注重点领域，即补短板的9大领域。三是要提高项目策划和运作水平，鼓励创新、提高效率、盘活资产。四是项目要注重发挥撬动民间资本作用。五是政府部门要更加做到诚信守约、尊重经济规律和资本市场规则，地方政府开展PPP工作必须把握节奏、理性发展。

金永祥分析了《指导意见》第三条和第十条中PPP的相关内容。他表示，第十条提出严禁以PPP等方式变相举债，说明规范发展PPP的政策方向没有发生变化，被作为“不规范”的明股实债、变相担保等行为不会因为经济中低速增长而放松要求。第三条提出保障在建项目顺利实施、避免形成“半拉子”工程，可能会使前段时间由于各种原因停建的PPP项目受益。“由于早期PPP项目不完全符合现阶段政策要求，因而造成一些项目融资受阻或者停工，重新启动这些项目对减少资源浪费和稳定经济增长都意义重大。”金永祥说。

邓冰认为，《指导意见》表达了三层意思：一是“补短板”的思路，是国家宏观经济调控全局性考量的具体落实和深化，是供给侧改革的重要抓手，表明了中央财经政策的连贯性和稳定性，PPP在补短板中具有的功能性作用和整合能力，依然是决策层统筹考虑的重要版块。二是PPP在整个调结构、稳增长的体系中已经发挥了应有的作用，将会继续大力推进实施。三是未来在若干领域中，PPP模式将是地方政府和有关部门推动基础设施、民生领域的重要工具，并重点在PPP资产证券化、盘活存量资产等方面加大力度。

“《指导意见》有风向标和指示灯的作用。稳中求进，关键在‘进’。”孙立峰说，《指导意见》鼓励通过PPP模式在九个重点基础设施领域参与补短板重大项目投资、对符合规定的PPP项目尽快落实建设条件、通过债券和ABS（资产证券化）拓宽PPP项目融资渠道，这些举措均是通过PPP模式“精确制导”社会资本在基础设施关键领域的投资效应，以便更好发挥其对国民经济的拉动作用。“稳中求进，稳在‘质量’。提高PPP项目的权责利关系的构建能力、从项目运营着手、提高项目实施质量、通过TOT（移交—运营—移交）和ROT（重建—运营—移交）盘活存量资产，这些举措均是着眼解决PPP发展中长期存在质量不高的问题，有利于促进PPP模式长期健康发展。”孙立峰认为。

乐观与谨慎并存

在PPP迎来政策性利好、市场重新回暖之时，PPP实践者更应乐观与谨慎并存。

彭程表示，对待《指导意见》既要乐观，也要谨慎。《指导意见》对PPP工作提出了更加全面和辩证的要求，在鼓励合法合规推进PPP工作的同时，强调不得以PPP名义变相融资，严格防控财政风险等要求不会放松，要求将推进PPP项目与解决一些附带问题通盘考虑。“就目前我国实际情况而言，地方的PPP项目往往同地方融资平台公司、存量资产和债务等问题纠缠在一起。文件对地方政府的举债和融资平台等给出了较为明确的意见，有利于地方政府在推进项目中统筹谋划，起到一举多得的作用。”彭程说。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清认为,《指导意见》有利于提升各界对PPP市场的信心，但在实施层面，关键还要看PPP项目本身现金流是否能支撑，即项目的财务可行性。如果是政府付费和补贴的项目，要看项目所在地的财政承受或能给的资源补偿能力；如果是使用者付费的项目，要看市场需求。

肖光睿认为，《指导意见》强调了全过程管理的重要性。“项目的规划、可研等前期工作往往是决定PPP项目成败的关键，在过去实践中衔接不畅时有发生，这次在进一步明确管理和运营效率的同时，强调前期工作的科学决策，充分体现全过程管理的思维。”

彭程说，要保证PPP模式长期健康发展，还需更高层面的立法修规，需要具体操作层面的完善规范；当前PPP还受到国内外经济形势和投资方、金融机构自身限制的影响，不是一个文件就都能解决的，部分金融机构对PPP项目融资不能贷、不敢贷、不会贷的现象还未根本改变；地方政府对文件的消化和理解，以及执行过程的实际效果还有待观察。

财政部、国家发改委PPP双库专家，北京国家会计学院硕士生导师高亚莉说：“下一步更应该用好政策红利，借助PPP模式补齐基础设施领域短板,助推经济高质量发展。”她认为，“策划PPP项目时应从区域规划视角设计项目方案，整合域内资源，充分挖掘PPP项目赢利点，以项目自身现金流平衡项目支出，减轻财政支付，化解地方政府债务。发挥财政资金四两拨千斤的杠杆作用，撬动社会资本特别是民间资本参与基础设施短板建设，激发社会资本的造血功能。”

财政部PPP专家、龙元建设集团副总裁颜立群说，《指导意见》的出台，意味着国家层面开始实质性地推进基建补短板，各种措施针对性强，责任到位，希望可以改善地方政府、社会资本、建设方等各类参与主体的信心。更希望各类金融机构能切实落实这些政策，对基建补短板给予更实质性的资金支持。他认为，中国的基建还远没有到过剩的阶段，只是在区域、领域间可能存在着不平衡，生态治理、社会民生、农业农村等领域的基建短板不但不能停、不能缓，反而应该尽快做，早做老百姓早受益。